摘要

　　法国检察制度兼具行政性和司法性，并存在一定的内在冲突。2013年，法国废除了司法部部长的个案指示权，重新界定了刑事政策与公诉政策的界限，启动了检察权司法化的进程。但法国检察制度的深化改革仍面临着目标不明、综合性及协调性欠缺等严重问题，一些具体技术性问题仍亟待解决。法国检察制度的改革动向在方法、路径以及内容上均可为我国检察改革提供一定的参考。检察权的司法化以及配套机制的深化改革是保障我国检察权依法独立公正运行的必然要求和发展趋势。

　　法国检察制度具有双重属性，即行政性和司法性。作为“行政”机构，法国检察系统奉行“金字塔”型的权力构造，司法部部长是该系统的总“首长”，身居下位的检察官原则上必须服从上位检察官的命令或指示。而作为“司法”机构，法国检察系统又与国家权力机构及行政机构保持相对的独立性，具有敦促各机构遵守及执行法律的重要职责，负有公正义务和客观义务。在很多情况下，检察制度所具有的双重属性存在矛盾，尤其体现于司法部部长的刑事政策制定权以及对刑事个案的指令权。

　　应当说，自上个世纪五十年代起，法国学界便对如何协调检察机关双重属性展开过激烈的讨论，并形成诸多立法改革方案。但改革进程十分缓慢，原因既在于政党轮替太过频繁，议会两院的诸多政治势力形成均势，很难达成共识，也在于学术界仍未形成通说，各种学术观点林立，几乎无法相互说服。2012年，法国时任司法部部长克里丝蒂安娜杜比拉承诺对检察权进行司法化改革，并力促2013年7月25日第2013-669号“关于司法部部长与检察官在刑事政策及推进公诉方面职权的法律”（以下简称“新法”）在议会得以通过。“新法”最重要的一项改革便是废除司法部部长在刑事个案中的指令权，但在刑事政策制定以及检察组织制度等诸多方面所涉甚浅。这也足以说明检察权的司法化改革在法国举步维艰。2013年7月2日，杜比拉部长又组建了由法国前总检察长冉路易纳达尔领衔的“公诉现代化委员会”，尝试更全面、深入地探讨检察权司法改革的诸多议题。公诉现代化委员会最终提交了题为“重塑检察系统”的报告建议，以“检察权司法化”为关键词提出了完善法国检察系统的十项改革举措。但遗憾的是，2016年1月27日，杜比拉因与总统在修宪反恐议题上有明显分歧而选择辞职，但检察权司法化的议题却并未就此成为“过眼云烟”。恰恰相反，与之密切相关的诸如刑事政策制定权、检察官职能定位、检警一体化、检法关系重塑等重要问题重新成为学术热点。法国检察制度的新一轮改革已箭在弦上，其中所蕴含的一般法理值得我们分析研究。

　　检察权司法化的改革举措

　　法国一直尝试通过改革协调检察权双重属性带来的矛盾。综合既有的法国学术文献，笔者大体梳理出四种改革方案：1.纯粹行政化。检察官由清一色的公务员组成，奉行严格的等级位阶制度，检察官在诉讼中仅代表政府利益。2.完全司法化。检察官不再对司法部部长负责，检察系统的最高负责人为驻最高法院的总检察长。总检察长在全国范围保障法律适用和公诉的统一性。3.系统分割。将检察系统一分为二，分别行使行政职权和司法职权。4.技术改良。依法律传统保留检察制度现状，从技术上实现检察职能的透明化和清晰化。从现有的立法草案以及较具影响力的专家建议稿看，第一种改革方案基本上属于学术主张，且支持的学者并不太多，检察权的司法化还是法国较为主流的学术观点。例如1990年，戴尔玛斯玛蒂教授领导下的刑事司法和人权委员会便主张强化检察系统的独立性，由最高法院的总检察长担任检察系统的最高负责人。哈萨教授在“刑事诉讼改革建议”中持类似观点，主张在检察系统内部进行层级化构建，并赋予政府特定的诉权。“新法”主要采用了特吕什报告的观点。即一方面维持司法部部长在检察系统中的领导地位，另一方面强化检察官的职位保障。当然，检察权的司法化进程还涉及宪法性文件的修改，尤其是检察官身份的重新定位、检察系统人事制度的司法化设置、各级检察官在刑事政策及个案公诉中的权力配置等。由于宪法性文件的修改必须在议会内获得五分之三的多数方赞同方可通过，政治门槛极高，多年来法国司法官身份法的修改屡受阻碍，难有作为。但原司法部部长杜比拉坚信，检察权司法化的改革势在必行，成功也可以预期，这也是“新法”得以顺利通过的重要推动力量。

　　检察权司法化的未来及挑战

　　较之于法院，检察机关的改革更为频繁、复杂，原因是检察机关拥有更多可能存在一定联系但并非完全同质化的权力，且还在不断的扩张之中：从刑事政策推行到具体个案处理，从刑罚适用到犯罪预防，从监督法律适用到保障个人自由，等等。多重的角色定位使检察机关游离于政治机构、公诉机构与司法审查机构之间，检察权的定性显得尤为困难。自上世纪九十年代起，法国检察制度便一直处于改革的前沿，国内各方政治势力的博弈以及欧洲人权法院的外部压力将检察权的定位之争从幕后推向台前，“去行政化”成为当下检察改革的主要内容以及未来的发展趋势。但检察权司法化的最终目标是什么？检察权是否可成为司法权的一部分？检察权的司法化改革又将面临着怎样挑战？值得进一步分析探讨。

　　首先是检察权司法化改革的目标问题。从“新法”及后续改革建议的内容看，法国检察权的司法化进程便是摆脱外部行政权力干预的过程，故从严格意义上讲，所谓的检察权“去行政化”仅指祛除“外部行政化”，而非摒弃检察系统内“金字塔”型的权力构架,下位的检察官原则上仍必须仍服从上位检察官的命令或指示，只不过由总检察长取代司法部部长成为检察系统的首长。检察系统的“统一性”原则依然是检察权运行的核心原则。故检察权与审判权在运行机制上存在根本的区别，检察权的“司法化”理应具有完全不同的内涵。但笔者很遗憾地看到，无论是司法部部长的改革蓝图，还是纳达尔团队所提供的改革建议，法国检察系统的改革目标均主要参照法院系统，未能凸显检察系统的特性，改革目标并不明确。很显然，“公诉现代化”的抽象概念无法涵盖检察系统方方面面的问题，这是法国检察制度改革所面临的第一大挑战。

　　其次是检察权诸多权力要素综合性改革的问题。如前所述，法国检察官享有极其广泛的职权，不仅体现在刑事诉讼中，也体现在民事诉讼、行政诉讼甚至是行政管理中。有些权力本身便属于行政权，很难进行司法化的改造。例如监督权，检察官有权监督司法辅助人员、狱政机构、精神病机构、私人教育机构以及酒类出售机构等。以狱政机构的监督权为例。共和国检察官每一季度至少应视察一次管辖区内的狱政机构。在视察期间，共和国检察官应准确核实囚犯入狱名单并认真听取被羁押者所提出的请求。共和国检察官还应在视察登记册上发表意见，并以书面形式提交至检察总长处。检察总长也应定期视察狱政机构，并履行与共和国检察官相同的义务。检察总长还有义务向司法部部长报告相关狱政工作所面临的困难或所存在的问题。共和国检察官和检察总长也是管辖区内每一狱政机构监管委员会的成员。监管委员会每年至少应开会一次，听取狱政机构负责人的报告。检察官可对报告发表意见，并将信息反馈到司法部。如果管辖区内的狱政机构出现囚犯自杀案件，则共和国检察官应立即介入，调查死因，并协同省长、司法警察调查部门以及其他相关组织尽快恢复狱政机构的正常秩序。可以看到，检察系统的监督权本身更多是行政权，与司法权的内涵相去甚远，不可能进行司法化改造。因此，对检察权的诸多权力要素应进行综合性改革，不能以点代面，失之偏颇。

　　再次是检察权改革的协调性问题。如果检察权实现某种程度的“司法化”，则势必涉及与现有制度的协调。例如检察官与预审法官及自由与羁押法官关系的厘清。依改革思路，检察官负责某些强制措施及侦查手段的司法审查，预审法官及自由与羁押法官的职权亦应作相应调整。总之，检察权改革涉及司法体制的方方面面，牵一发而动全身，很难进行零星、孤立、策略型或“定点爆破”式的调整。

　　最后是检察权改革的技术性问题。即便所涉领域较窄，“新法”依然存在很多技术性问题，未能有效厘清一些核心的概念。最典型的当属刑事政策与公诉政策的界限问题。如前所述，“新法”赋予检察总长及共和国检察官依本辖区情况“调整”刑事政策的权力，但什么属于“本辖区的情况”？“调整”的权限有多大？共和国检察官与检察总长在公诉政策上是否具备相同的权力？对于这些技术性很强的问题，“新法”语焉不详。可以预判，“政策统一性”及“地区特殊性”之间的模糊界限，势必导致司法实践的混乱。此外，检察系统财政、人事制度的改革走向、检察官身份地位的全新界定、检警一体化的重新解读、检法关系的重新塑造等，这些重要问题在“新法”及后续的改革举措中亦未过多涉及。

　　法国检察改革对我国的参考意义

　　时下，我国的检察改革也面临着严峻且复杂的挑战：不仅涉及检察权运行体制的调整及检察人事制度的重新厘定，甚至还涉及检察权内容的重塑。在此背景下，明晰检察改革方向便显得尤为必要，以防止改革在繁芜多维的举措中迷失，陷入政策空转甚至走向歧途。依拙见，法国检察制度的改革至少在如下四个方面对我国具有参考意义：

　　其一，检察改革涉及法律修改。如前所述，法国检察制度的诸多改革举措几乎均涉及宪法性文件的修改，这意味着改革法案必须在议会获得五分之三的多数赞同方可通过，政治门槛极高，改革难度非常之大。虽然这在一定程度上影响了效率，但也保证了制度改革的稳定性及渐进性。我国时下的检察改革更多还是“自上而下”的宏大建构，未来需要通过修改宪法法律予以解决。

　　其二，检察权的司法化可能是未来的发展趋势。与法国类似，我国的检察机关拥有很多可能存在一定联系但并非完全同质化的权力，例如侦查权、公诉权与法律监督权。而随着时下诸多司法体制改革举措的全面铺开，我国检察权未来的定位可能还是会走向完全的司法化。

　　其三，检察权依法独立公正运行是检察权司法化的必然结果。近些年来，法国执政当局孜孜以求的一项重大改革举措便是强化“检察官的身份地位”,减轻检察机关对行政机关的依附程度，以保障检察权的独立运行，这也是检察权“去行政化”的必然结果。我国当下所进行的以“人、财、物、案”等为主要内容的检察行政事务管理体系改革亦以“完善保障依法独立公正行使检察权的体制机制”为目标，初步确立了检察系统内的财政及人事的省级直管制度，探索设立跨行政区划的检察院，建立健全检察人员履行法定职责保护机制，完善防范外部干预司法的制度，这些举措均是为了避免地方及行政权力干扰检察权的独立运行。但也应当看到，行政权直接或间接干预检察权运行的情况依然屡见不鲜。在可预期的未来，检察权独立运行将成为中、法两国共同追逐的目标。

　　其四，检察权司法化配套机制的深化改革。与法国相似，如果我国的检察权实现司法化，则势必涉及与现有制度的协调问题。例如，检警一体化改革的全面深化、刑事政策与公诉政策制定权的集中与分立、检察官职能的重新定位以及检法关系的重塑等。尤其是在“以审判为中心”及“认罪认罚从宽制度”等重大改革方向确定并推行后，检察权势必还面临着职能的转化以及职权的扩张，如何在“检察独立”与“检察一体”之间形成较为恰当的平衡，这也是中、法两国共同面对的棘手问题。