一、破茧成蝶：从试点探索到立法确认

　　2013年1月1日正式施行的《民事诉讼法》第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一规定，开创了我国环境公益司法救济制度的先河。但是修订后的民诉法对于民事公益诉讼中原告资格的定位仍然相对模糊，成为了该项制度发展的主要障碍。

　　2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议通过决定，授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点，13个省市自治区检察机关由此开展了为期两年的公益诉讼试点工作。截至2017年6月，各试点地区检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域，共办理公益诉讼案件9053件，其中诉前程序案件7903件、提起诉讼案件1150件。诉前程序案件中，行政机关主动纠正违法5162件，相关社会组织提起诉讼35件。起诉案件中，人民法院判决结案437件，全部支持了检察机关的诉讼请求。[①]

　　2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，检察机关提起公益诉讼明确写入这两部法律，自2017年7月1日起施行。这标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。会议决定，《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条增加一款，作为第二款。现行民事诉讼法第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。新增加的第二款规定，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。本次会议还决定对《中华人民共和国行政诉讼法》作出修改，为检察机关提起行政公益诉讼提供了明确的法律依据。会议决定对行政诉讼法第二十五条增加一款，作为第四款。该款规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

　　从党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，到开展为期两年的公益诉讼试点，再到公益诉讼被列入民诉及行诉两部法律，检察机关提起公益诉讼，正式有了法律制度的保障。7月3日,广东省中山市检察院向广州海事法院发出支持起诉意见书,支持中山市海洋与渔业局对冯某林等5人污染海洋环境行为提起的民事公益诉讼。同日,广州市海事法院对该案予以立案。据了解,这是7月1日民事诉讼法修改施行后,全国首例由检察机关支持起诉的公益诉讼案件,也是全国首例由检察机关支持起诉的海洋生态环境保护公益诉讼案件。[②]

　　二、后立法时代：需要明确和细化的问题

　　国家立法的确认，意味着检察机关提起公益诉讼制度进入了“后立法时代”，下一步要做的，是在充分吸纳试点成功经验的基础上，及时出台配套的司法解释。笔者认为，司法解释中至少应当对以下制度性问题予以明确和细化。

　　（一）关于“公益”的界定。“公益”即公共利益，其定义尚未有明确界定。有学者认为公益包含有两层含义：第一层为社会公共利益，即为社会全部或部分成员所享有的利益；第二层含义是指国家利益。[③]还有学者认为，公共利益的内容可以概况为三个层次：一为国家利益，此乃公共利益的核心，如国有资产；二为不特定多数人的利益，此乃公共利益常态化的存在形式；三为需特殊保护的利益，此乃公共利益的特殊存在形式。[④]这两种观点都将国家利益及其以外的社会公共利益概况在内，属于广义的公共利益。另有学者认为，典型的民事公益诉讼中的公益应当将国家利益排除在外。[⑤]这是狭义的公共利益的观点。《民事诉讼法》第五十五条新增加的第二款规定，虽然采取了列举式规定，其中只列举了“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全”两种公益的种类，但其后的“等”字并未将侵害上述两种公共利益以外的行为排除在外。笔者认为，我国民事公益诉讼中的“公益”应当采取广义的解释。公共利益，其概念核心在于其公共性，应当是不特定多数的社会主体所享有的利益。国家利益理所当然的属于全部或不特定多数社会成员共同享有的利益，国家利益受损会间接导致全体或大多数社会成员的利益收到损害，只是相对于其他公共利益而言，国家利益在管理和保护上有更明确的主体和更完善的规定而已，不能因此而将其排除在“公共利益”之外。

　　（二）关于诉讼时效。我国《环境保护法》第66条规定，因环境污染提起损害赔偿的诉讼时效为三年，从当事人知道或应当知道受到损害之日起计算。这里存在两个问题，一是公益诉讼包括很多受到侵害的居民，如何确定有的当事人知道，而有的当事人不知道，从而如何确定诉讼时效?二是诉讼时效是以检察机关知道或应当知道起算，还是以检察机关所代表的居民及政府部门知道或应当知道起算？笔者认为，检察机关提起公益诉讼的诉讼时效和居民个人提起民事诉讼的诉讼时效两者之间是独立的关系，即两者之间任何一方错过诉讼时效，不导致另一方诉讼时效的自动灭失。在公益诉讼中，检察机关从属性上来说仍是一个居民或政府部门诉讼的受托人，应以委托人的诉讼时效为优先考虑。但是，诉讼程序上来说，检察机关有其自身的独立价值，应当为其赋予独立的诉讼时效。对于大部分当事人已经确定超过诉讼时效、个别当事人主张未超过诉讼时效的情形，宜采取检察机关支持起诉的方式或由该个别当事人单独起诉，不宜直接提起公益诉讼。

　　（三）关于举证责任。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第74条、《关于民事诉讼证据的若干规定》第4条中，确立了环境污染侵权诉讼中的举证责任倒置规则。而检察机关提起诉讼，显然比普通民事主体起诉在专业知识、调查取证的能力上更具有优势，如果仍适用举证责任倒置规则，容易导致不公。但是，完全将“行为与损害结果之间因果关系”的证明责任归于检察机关，亦难免产生问题。日本学者就公害行为的救济分析中提到类似情况，他们认为，如果严格遵守怀疑不罚的原则，则公害的受害者就很难对污染行为与损害结果之间进行严密的科学证明，因此被告仍应就其行为的无害性进行证明，原告只要能够对因果关系的盖然性证明就足够。[⑥]这种折中的举证责任值得借鉴。为保证环境民事公益诉讼救济的时效性，笔者建议采取混合举证责任制度。一方面，对损害环境公共利益的事实实行“谁主张，谁举证”规则，即检察机关在起诉时应当提交环境公共利益已经受到损害的事实证据；另一方面，被告如果不认可检察机关的诉讼主张，认为其行为与损害结果之间不存在因果关系，则应提供证据予以证明，或者对免责事由进行举证。

　　（四）关于检察机关的调查权。环境侵权类案件主体特殊，案情复杂，证据审核认定难度较大，在目前信息公开制度并不乐观的情况下，检察机关没有调查权就难以收集充分的证据、查明案件事实，无法证明自己的诉讼主张，难以完成维护国家和社会公共利益的使命，因此在环境民事公益诉讼中检察机关应当享有相应的调查权。如在美国，许多州立法规定，为了维护经济公益，授予检察总长广泛调查权以提起环境公益诉讼。[⑦]检察机关可以使用必要的调查手段（而非侦查手段）搜集证据，包括询问当事人、证人，搜集书证、物证和有关证据，进行鉴定、勘验等，其他诉讼权利和义务与一般民事诉讼当事人无异。当然，检察机关在行使调查权的过程中，一定要采取慎重务实的态度，绝对不能把公益诉讼的被告人当作犯罪嫌疑人对待，采取强制措施限制人身自由，以防止公权力对民事领域的不当干预，维持公益诉讼中的平衡机制。

　　三、实务操作层面：程序设置的完善

　　环境民事公益诉讼是一种新型诉讼，检察机关作为原告又有别于普通公民和一般组织，因此有必要围绕公益诉讼的特点，在程序设计上进行一些相应的完善，构建一套符合真正我国国情的公益诉讼程序。

　　（一）建立案件评估筛选机制。考虑到近年来我国环境资源类侵权案件数量不断增多的趋势，以及检察机关目前案多人少的现实情况，检察机关提起环境公益民事诉讼应当实行“有限干预”。可以通过建立评估筛选机制，根据环境侵权行为的危害后果、影响范围、受害人数、涉及的国有资产标的、是否有充足的证据等方面，进行科学评估，划分轻重缓急，有选择地提起环境公益民事诉讼，尽量实现诉讼效益的最大化。对于与案件有直接利害关系的受损害单位或个人已经提起侵权诉讼，并已经形成集团诉讼的，不能越俎代庖提起公益诉讼，只能支持诉讼，防范公权力僭越司法自治的底线。

　　（二）限制适用调解、和解程序。民事诉讼中私人的起诉权是一种纯粹的权利，它既可以行使也可以放弃，而检察机关的公益诉讼起诉权应当看作是权利和责任的结合，在调解结案方式的运作中，检察机关与环境侵害人之间的合意会贬损此类案件的公益性。[⑧]但是，环境民事公益诉讼说到底是一种民事诉讼，如果不允许检察机关调解、和解，只会带来操作上的不便，降低审判效率，不利于检察机关根据案件具体情况，灵活应对以求最佳诉讼效果。由于涉及公共利益，这种调解、和解必须在一定的限制条件下进行。建议设立调解、和解方案的公示制度，即检察机关必须向社会公众公示调解、和解方案，听取各方面意见后才可以决定是否适用调解、和解的方式结案。

　　（三）建立受理公民公益诉讼申诉制度。本次民事诉讼法修改并没有赋予公民个人公益诉权，目前的公益诉讼仍是公民“缺席”的公益诉讼。公益诉讼就是为了搭建起市民社会与政治国家的理性沟通机制。如果缺少最为活跃的公民参与，公益诉讼制度的本质功能将受到致命损伤。[⑨]因此，在现有的法律规定和司法体制下，必须为公民创建一个表达公益诉求的出口，让公民参与到公益诉讼中来。建立受理公民公益诉讼申诉的制度不仅是检察机关本身的职责要求，另一方面为公民的公益诉权取得法律规范进行有益的尝试。笔者认为，可尝试建立相关公民告发制度。建议基层检察院在目前申诉受理业务中增加受理公民、组织提请公益诉讼的申诉。公民、组织通过申诉举报向检察机关提出诉讼请求，由检察机关决定是否立案审查，经立案审查符合提起公益诉讼条件，再依照诉讼程序提起公益诉讼。

　　（四）规范损害赔偿金处置制度。按照民法原理，环境民事公益诉讼案件的责任是一种损害赔偿之债，对于该债的履行，我们国家一般以恢复原状为原则，以损害赔偿为例外。[⑩]由于环境民事公益诉讼代表的是国家和社会公共利益，其成果是普惠大众的，因此应当对诉讼所得的处置方式进行规范。对于损害赔偿金的归属，建议采取三种方式：一是按比例支付给诉讼案件中法院登记了的受害人，作为损害赔偿；二是作为奖励发给为环境公益事业做出贡献的公民或社会组织；三是列入已经建立的环境公益基金，或由检察机关以此建立新的环境公益基金，用于恢复遭破坏的生态环境和环境资源的保护，如昆明市在2010年以地方政府规章的形式出台了《环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》，将判决的损害赔偿金支付给该专项资金，规范了资金的用途，这一做法值得其他地区借鉴。[11]

　　作者：李平 刘合臻 孟杰

　　　　[①] 魏哲哲：《检察机关提起公益诉讼制度全面实施，试点期间共办理公益诉讼案件逾九千件》，载《人民日报》2017年7月3日 09 版。

　　　　　　[②] 正义网：《检察官详解民诉法修改后“全国首例公益诉讼案”办案经过》，网址http://www.jcrb.com/uckehuduan/uckhd/news/201707/t20170709_1774543.html，2017年7月20日访问。

　　[③] 颜运秋：《公益诉讼法律制度研究》，法律出版社2008年版，第26-27页。

　　[④] 韩波：“公益诉讼制度的力量组合”，载《当代法学》2013年第1期。

　　　　[⑤] 华小鹏：《论公益诉讼制度的本质与我国民事公益诉权的完善》，载《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2014年第6期。

　　[⑥] [日]原田尚彦：《环境法》，于敏译，法律出版社1999年版，第26-27页。

　　　　[⑦] 吴卫星：《环境公益诉讼原告资格比较研究与借鉴——以美国、印度和欧盟为例》，载《江苏行政学院学报》2011年第3期。

　　[⑧] 蔡彦敏：《中国环境民事公益诉讼的检察担当》，载《中外法学》2011年第1期。

　　　　[⑨] 华小鹏：《论公益诉讼制度的本质与我国民事公益诉权的完善》，载《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2014年第6期。

　　[⑩] 张俊浩：《民法学原理》，中国政法大学出版社1997年版，第554页。

　　　　[11] 孙红坤、陶伯进：《检察机关参与环境公益诉讼的双重观察——兼论<民事诉讼法>第55条之完善》，载《东方法学》2013年第5期。