编者按

　　随着司法体制改革的不断深入推进，如何突出检察官的权力和责任，充分发挥检察委员会重大业务决策功能，正确处理检察委员会制度与检察官办案责任制的关系，值得深入研究。本刊围绕“如何区分检委会决策责任与检察官办案主体责任”这一话题组织一组文章，以期对检察官办案责任制的有效落实与检察委员会制度的完善有所裨益。

　　检委会决策与检察官办案责任

　　应协调统一

　　◆◆韩鲁红 等

　　检察官办案责任制改革，对检委会原有的宏观指导、案件决策和内部监督三大职能提出了新的更高的要求，笔者认为，健全和完善检委会制度可以采取以下举措：

　　一完善检委会的人员设置和职权配置

　　检察官办案责任制改革是深入贯彻党中央关于全面推进依法治国要求的重要举措，是检察机关管理构架由行政化、层级化向专业化、扁平化的重要转变，对检察机关司法办案的规范化和专业化提出了更高要求。与此同时，同为检察机关司法办案组织的检委会，亟须在人员设置和职权配置方面加以调整，以更好地适应检察官办案责任制的改革要求。

　　一是检委会委员去“行政化”。推行检察官办案责任制后，独任检察官或检察官办案组中的主任检察官一般都是由业务上有丰富经验的资深检察官或业务骨干担当。在目前实行专业化、精英化的选拔模式下，从提升检委会决策指导水平出发，应当改善原有委员结构，突出司法属性，注重专业化标准，将那些政治素质过硬、法律功底深厚、业务能力突出的检察官吸纳成为检委会委员。

　　二是检委会逐步“放权”。检察官办案责任制对检委会的案件决策职能构成一定冲击，倒逼检委会“放权”。当然，这并不意味着要“完全放权”，一方面，在人民检察院组织法等相关法律法规未对检委会相关规定作出修改之前，对独任检察官或检察官办案组完全放权缺乏法律依据。另一方面，在我国复杂的历史、政治和人文环境中，独任检察官或检察官办案组独立办案缺乏生存土壤。在当前检察改革背景下，检委会“放权”应分阶段、分步骤逐步进行，坚持“普遍放权”的同时兼顾“特殊例外”原则。

　　二明确检委会的权力与责任承担

　　检委会和独任检察官或检察官办案组在职权运行方面存在较大差异，必须重新审视并厘清两者关系，以相互促进和相互监督，更好地促进整个检察工作的良性、有序、协调发展。

　　一是明确“权力清单”。一方面，要逐步扩大独任检察官或检察官办案组以自己名义独立行使职权的范围。另一方面，检委会应以普遍放权为原则，以特殊限权为例外，逐步缩小重大、疑难、复杂案件的范围。除法律明文规定应由检委会行使的权力外，一般都应放权给独任检察官或检察官办案组，其仅对极少数特别重大、疑难、复杂、关乎国家安全稳定的案件进行讨论决定。

　　二是明晰责任承担。笔者认为，不应再采取检委会原有的集体负责制。根据各地改革实践，具体责任承担如下：属于检察长（副检察长）或检委会决定的案件事项，检察官只对案件的事实和证据负责。检察官的决定被全部或部分改变的，对改变的部分不承担责任。检察官故意隐瞒、歪曲事实，遗漏重要事实、证据或情节，导致检委会作出错误决定的，由检察官承担责任。当然，上述责任承担方式是检察改革过渡时期的一种模式，随着司法体制改革的不断深入，检委会案件决策职能将会逐渐减弱，取而代之的应是检委会对案件发表集体意见，这种“意见”仅供检察官参考，案件的最终决定权掌握在检察官手里，从而有利于全面落实“谁办案、谁决定、谁负责”的司法办案理念。

　　三实现检委会职能的调整优化

　　一是重新定位检委会的职能。在处理检委会与独任检察官或检察官办案组两者关系上，应尽可能弱化命令与执行关系，强化指导与咨询关系，建议以人民检察院组织法修改为契机，逐步把检委会定性为一个业务指导和咨询机构，从直接决定案件向更多进行业务指导转变，这也应当是检委会专业化建设的方向之一。一方面，通过对已有案件进行整理、提炼，建立案例指导机制，促进独任检察官或检察官办案组正确适用法律。另一方面，可定期召开关于办案方式、检察改革与创新工作的经验交流会，通过交流学习，查找不足，总结规律，不断提高独任检察官或检察官办案组的办案水平。

　　二是设立专门委员会。在检委会之下设立民事、刑事、行政等专门委员会，检委会成员根据自身擅长的业务领域加入不同的专门委员会，让检委会发挥专家咨询的作用。当独任检察官或检察官办案组对个案难以决定时，可提请专门委员会为其提供案件定性分析、证据收集等检察业务方面的咨询意见。这种模式一方面让独任检察官或检察官办案组在充分听取专门委员会委员们的意见后，再结合自己的业务水平和判断力决定案件的处理，在一定程度上有利于缓解检察官办案责任制带来的压力。另一方面也时刻提醒独任检察官或检察官办案组，该集体咨询意见仅供参考，其自身才是案件的最终决策者和责任承担者。

　　（本文作者还有：马建馨、孟东庆。作者单位：天津市人民检察院第二分院）

　　检委会决策与检察官办案

　　同样适用办案责任制

　　◆◆韩彧 等

　　随着时代的发展和社会主义法制的不断完善，检委会制度在司法实践中逐渐暴露出一系列问题，影响了其职能作用的发挥，加强检委会工作规范化建设，构建科学合理的责任追究体系已是势在必行。

　　一规范检委会委员的选任和退出机制

　　一是明确检委会委员的选任程序和选任标准，降低检委会委员选任的职务、职级条件，应突出专业标准；二是在选任工作中充分引进竞争机制，采取考试选拔、考核淘汰等措施，根据检委会委员的最终排名确定人选，其余人员备选。任期内如有委员被免去职务，从后备人员中依次递补；三是明确检委会委员的每届任期，同时规定连任的届次和条件，保持检委会委员职位有足够的竞争性，实现人员的有序流动；四是完善检委会委员退出机制。明确不认真履职甚至主观故意错误履职等不适合担任检委会委员的退出条件，上述情形发生时及时免去其委员职务，并从后备人员中选任补充。通过“一进一出”，打破检委会委员“终身制”，优化人员结构，使检委会整体素质得以提高。

　　二明确检委会职责，厘清责任清单，划清责任范围

　　突出检察官司法办案的主体地位和主体责任。一是明确界定检委会、党组会、检察长办公会和院务会的议事范围，检委会审议决定的案件主要是本院办理的重大、疑难、复杂案件，应突出检委会的业务决策地位。二是厘清责任清单，划清责任范围。结合检察官办案责任制改革，明确主任检察官的责任范围，对于主任检察官能够独立作出决定的案件要由主任检察官独立作出决定，尽量规避为不承担办案责任而将案件提交检委会决定的情况。三是严格执行检委会各项工作制度。检委会办公室要准确把握提请检委会审议的案件类议题的范围标准，解决应当提请检委会审议而未提请，不应当提请检委会审议而提请的问题，尽量避免为规避责任而提请检委会审议的现象。对提出不予提请检委会审议的意见和建议后仍要求继续上会审议的，应记录在案。

　　三构建科学、合理的司法责任追究机制

　　一是明确划分责任，做到责任具体到人。明确司法责任的类型和标准，根据检委会委员主观上是否存在故意或重大过失，客观上是否造成集体决策失误，明确划分司法责任的具体情形，以及免除司法责任的情形。增强司法责任追究的可操作性，根据造成司法过错的责任大小，将司法责任具体落实到每一名委员。二是严格执行错案责任倒查问责制和办案质量终身负责制。检委会作为重要的业务决策机构，必须同样适用案件质量终身负责制，发生错案要倒查责任，要把严防冤假错案作为必须坚守的底线。三是构建科学、合理的司法责任追究机制。问责制要从司法责任的发现途径、责任的认定、调查核实程序、责任追究程序、追责方式、终身追责等几个方面进行明确规定，确认发生冤假错案、重大决策失误等情形的，一律启动问责机制。

　　（韩彧为内蒙古自治区人民检察院兴安盟分院检察长。本文的作者还有内蒙古自治区保安沼地区人民检察院崔洪波、李国庆、金良、王波、张伟）

　　检委会决策与检察官办案责任承担

　　并不矛盾

　　◆◆万 毅

　　在我国现行检察体制下，将案件提请检委会讨论决定，本身就是检察首长行使个案指令权的一种方式，其目的是通过启动检委会讨论决定案件的程序来对检察官的办案权实施监督、制约。因此，笔者认为，对于检察官办案责任制和检委会制度的关系，应该这样理解：常规情况下严格贯彻检察官办案责任制，由承办检察官独立办案、独立定案；特殊情况下实行检察一体制，由检察首长启动检委会讨论决定案件的程序来对承办检察官的办案权实施个案监督。因此，检察官办案责任制是一种常规办案机制，而检委会制度则是一种办案监督机制，两者并行不悖；在常态情况下，检察首长并不干预检察官的独立办案过程，唯有在检察官可能办错案或有违法办案情形时，检察首长才会启动检委会程序对检察官的办案权实施监督。

　　从法理角度看，我国检委会制度实际上是一种集体首长制。这就使得检委会在法理解释上构成了检察官的上级，检委会的决定实际上相当于检察首长的个案指令权。正是在这个意义上，笔者认为，我国检察机关内部实行的是“双首长制”，即检察长和检委会都是检察机关的首长，两者都享有个案指挥、监督权。由于检察机关本身在组织体系上具有上下一体、上命下从的行政属性和特征，因而立法授予检委会个案指挥权并赋予检察官服从义务，在法理上并无障碍。

　　既然检委会作为一种集体首长制，行使的是个案指令权，那么按照“谁决定谁负责”的权责一致原则，一旦检委会作出的决定出现错误，也应当承担相应的司法责任。实务中一旦出现检委会作出错误决定并导致错案的，就应当参照适用最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《意见》）确立的归责原则，即执行的后果由检委会负责，检察官不承担司法责任。需要注意的是，检委会本身是检察机关内部一个非常重要而特殊的制度设计，它采取集体领导的组织形式，实行民主集中制的决策方式，即检委会委员集体讨论案件并按照少数服从多数的原则表决后作出决定。可以看出，检委会作为一种集体行权机制，最大的制度优势在于能够集思广益，提升决策的准确度和合理性，但同时也存在着责任不明、无法追责的弊端。

　　应该说，《意见》对于这一问题已有充分注意并给出了解决问题的基本思路和方案：一是属于检察长（副检察长）或检委会决定的事项，检察官对事实和证据负责，检察长（副检察长）或检委会对决定事项负责；二是检察官向检委会汇报案件时，故意隐瞒、歪曲事实，遗漏重要事实、证据或情节，导致检委会作出错误决定的，由检察官承担责任。检委会委员根据错误决定形成的具体原因和主观过错情况承担部分责任或不承担责任。换言之，检委会委员承担司法责任有两个前提：一是检委会委员只对法律适用问题负责，不对事实和证据负责；二是检委会委员的责任要根据错误决定形成的具体原因和主观过错来确定。前者划定了检委会委员承担司法责任的范围，后者明确了检委会委员承担司法责任的具体标准。由此可见，对于检委会的错误决定，并不因为是集体首长制，就不予追责。笔者认为，《意见》明确这一点非常重要，因为只有对检委会作出的错误决定进行追责，才符合司法权运行权责一致的基本规律和要求，也才符合司法责任制改革的大方向。当然，《意见》设计的检委会运行机制仍有以下两点值得进一步探讨：

　　第一，关于检委会讨论案件的启动方式。目前，《意见》规定了两种启动检委会议案程序的方式：一是检察官可以就承办的案件提出提请检委会讨论的请求，依程序报检察长决定；二是检察长（分管副检察长）不同意检察官处理意见，可以要求检察官复核或提请检委会讨论决定。无论采用哪一种方式启动检委会议案程序都必须由检察长（分管副检察长）决定，这表明检委会讨论案件的程序启动权掌握在检察长（分管副检察长）手中。问题在于，检委会本身与检察长一起构成所谓“双首长制”，两者行使的都是检察机关内部最高的业务监督、指挥权，那么，如何对两者的权限作出区分？即，哪些案件由检委会行使个案指令权，哪些案件由检察长行使个案指令权，需要予以明确。

　　第二，关于检委会的议事规则。我国检委会一直采取的是简单“多数决”议事规则，《意见》也只提出完善检委会决策咨询机制。建立健全专家咨询委员会、专业研究小组等检委会决策辅助机构。检委会讨论案件，可以邀请有关专家到场发表咨询意见。其中并没有提到检委会议事规则的改革、调整问题。实际上，检委会作为我国检察机关内部的一种集体首长制，应当建立与检察机关权力运行方式相适应的议事规则。从比较法角度考察，与我国检委会制度最相类似的制度设计是日本检察机关的检察首脑会议制度。日本的检察首脑会议制度也是一种集体首长制，它由日本最高检察厅检察总长、副总长、东京高等检察厅检察长、东京地检厅检察长、东京特搜部的部长等检察机关的首长们组成，是日本特搜部的最高决定机关，在决定有关政界重要事件的侦查方针时，一定要召开此项会议。日本设立检察首脑会议制度的目的，一方面表明集思广益与团结慎重，另一方面也是为了展现检察首长不畏政治势力之干预，誓将案件追查到底的高度责任心与积极态度。但与我国检委会制度不同的是，日本检察首脑会议制度不采取简单“多数决”，而是根据“检察一体”原则，由全体出席成员讨论直至获得共识为止，即采“一致决”或“共识决”议事规则。笔者认为，日本的检察首脑会议所采取的“一致决”或“共识决”议事规则，更符合检察一体原则的精神和要求，对此我国检委会制度可以适度借鉴这一议事规则，在重大案件的处理上采取“一致决”或“共识决”，以此体现检察机关在重大案件处理上的立场一致、上下齐心。