摘要：随着我国经济呈现全方位、多层次发展态势，人民群众对环境的关注度也随之增加，由于污染、过度开发等因素带来的环境危机，日益引发人民群众和司法机关对于环境救济领域的思考，检察机关提起公益诉讼的制度在这种境况下应运而生。在今年7月份，检察机关提起公益诉讼试点工作已经结束，而公益诉讼这一新的制度在全国范围内全面铺开。而顶层设计并不完善、法律保障还尚未完全到位，检察机关如何在环境民事公益诉讼中充分发挥职能，法律规定也不是很具体。本文尝试通过分析、比较其他国家尤其是发达国家的环境民事公益诉讼司法实践，立足中国的实践现状，以期对实践和完善中国环境民事公益诉讼制度有所帮助。
关键词：环境 民事 公益诉讼 比较研究
随着检察机关公益诉讼试点工作的结束以及在全国的全面铺开，对于检察机关如何在环境民事公益诉讼中充分发挥职能，如何立法和完善，在现有的制度设计的基础上，以更好地遏制环境违法行为，减少环境污染，以保护环境资源，维护社会公共利益和国家利益，还存在诸多不完善之处。这当然与我国的环境民事公益诉讼制度采取的是试点经验总结、顶层设计、制度保障、全面铺开的实现路径是分不开的，因此在法律细节上还没有作出具体配套、详细完善的规定，导致检察机关在司法实践中存在操作困难，一定程度上影响了公益诉讼推进的整体进程，故有必要深入学习其他各国环境民事公益诉讼领域的制度设计，既横向比较各个国家在制度设计上的不同，又纵向分析各个国家在具体的诉讼实践中对制度作出的修正，在丰富的实践经验中汲取匠心独具的优点，规避误区，结合我国的工作实际尤其是试点阶段的经验总结，从而对环境民事公益诉讼有更加深刻的认识，以期提出适合中国国情的建议。
一、环境民事公益诉讼的概说
环境民事公益诉讼其主要的目的是为了保护生态环境、维护社会公共利益，与传统的环境诉讼相比环境民事公益诉讼有以下特点：
（一）诉讼目的公益性。公益诉讼制度的目的是为了保障或者维护国家或者社会的公共性利益，诉讼目的的公益性是环境民事公益诉讼区别于普通民事诉讼之关键所在。进一步来说，公益诉讼活动一方面保护了当事人的合法的个人权益，同时也弘扬了我国法律的基本的公平正义的价值追求，最终保护了社会公共利益的目标。
(二)受害主体的众多性。公益诉讼所维护的是国家利益和社会公共利益，因此在具体的诉讼案件中，受害主体一方在多数情况下人数众多且成员结构复杂。
(三)诉讼请求的特定性。在诉讼中，绝大部分传统型的诉讼案例都是损害赔偿类的民事侵权之诉，而区别于传统的民事侵权类型的诉讼，公益诉讼是否成立，并不一定要求发生损害事实或者产生损害性结果，只要能证明当事人确实实施了环境侵权行为，即使尚未对国家、集体或某些个人带来特定的损失，但是有证据表明有产生重大侵害结果的危险性的情况下，也能提起环境民事公益诉讼，追究违法行为者的法律责任，有效地保护国家利益以及社会公共利益。
(四)诉讼结果的影响性。环境民事公益诉讼的判决或者裁定等结论会产生全方位的影响，不仅会成为公共政策制定、执行、修正的重要的参考性依据，也会约束企业的生产经营行为，为人民群众树立正确的环境价值观念导向。可以说，环境民事公益诉讼的最终结果会产生广泛而深刻的影响。
二、我国环境民事公益诉讼的现状
（一）立法现状
在我国的《刑事诉讼法》中，第九十九条第二款的规定如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼”，我国的《环境保护法》第五十八条对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。2015年7月，最高人民检察院出台了《检察机关提起公益诉讼试点方案》( 以下简称《方案》)。根据《方案》，最高人民检察院选择北京、内蒙古等13 个省、自治区、直辖市的检察院开展改革试点，试点期限为两年。为加强对国家和社会公共利益的保护，《方案》提出“针对生态环境和资源保护等领域侵害国家和社会公共利益的情况，及时提起民事或行政公益诉讼”。据此，公益诉讼的类型包括公益民事诉讼和公益行政诉讼。环境民事公益诉讼试点案件的范围主要针对生态环境和资源保护领域。2016年1月，最高人民检察院出台了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，对检察机关提起公益诉讼的立案程序、举证责任、诉前程序等内容进行了细化与规范。
我国现行的《民诉法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是对于环境公益诉权的规定。2017年6月21日，全国人民代表大会常务委员会对《民事诉讼诉讼法》第五十五条作出了修改，通过新增一条作为第二款进一步明确了诉权的归属，新增加的第二款如下：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”赋予了检察机关两种公益诉讼的途径，直接起诉和支持起诉，由于我国检察机关以往行使的权力多为公权力，而环境民事公益诉讼是私权领域的诉讼行为，因此对两种诉讼的途径做出了顺序上的规定，即在能支持起诉的情况下，先支持相关环境保护组织诉讼，在没有社会组织起诉或者该组织决定不起诉的情况下，检察机关才提起诉讼，通过制度的设计尽可能地规避了检察机关用公权对抗私权的情况。
（二）环境民事公益诉讼实践
根据《方案》，各试点地区积极探索和实践，在发掘公益诉讼线索、办理诉前程序、提起诉讼等方面均取得重大突破。江苏省检察机关试点期间办理公益诉讼案件10起，刑事附带民事诉讼案件6起，在整改处理违规堆放的生活垃圾、回收清理固体废物、治理保护被污染土壤以及向责任企业和个人索赔等方面均取得重大实效。
2017年7月1日起，由检察机关提起公益诉讼的制度由试点地区推广至全国范围。在立法上，修改后的《民事诉讼法》提供了法律依据；在司法上，试点阶段和试点地区的经验总结和误区反思为今后的司法实践提供了大量的案件参考。在环境损害公益的具体案例中，造成侵害结果的原因不是一成不变的，有行政机关违法行政或者不作为的因素，也存在个人、单位组织为了攫取经济利益铤而走险的情况，更为恶劣的是在部分案件中，行政机关和行政相对人结成利益共同体，严重破坏我们赖以生存的自然环境，过度消耗自然资源，损害公共利益。检察机关对案情剥丝抽茧，根据侵权主体、侵权行为的性质的不同选择行政诉还是民事诉讼。在试点期间，个别检察机关也在逐步将司法实践探索中的某些正当且可行的创新方法制度化，但是仍然难以克服诸多的短板：
1.检察机关尚未设立专门的环境公益诉讼部门。在我国当下的检察机关组织架构中，虽然设有专门的民事行政检察监督部门，但是一直以行使法律监督权为主，在环境保护方面能做的最大程度的决策仅仅局限在督促行政机关积极履职，其效果由于缺乏威慑力、无法采取强制措施等原因，往往只能间接地保护环境，而根据公益诉讼的相关规定，检察机关提起诉讼的权利是诉权，与民事行政检察部门以往行使的监督权不同。因此，现有的检察机关的组织架构缺乏专门处理环境民事公益诉讼的部门和人员配备，尤其是在调查核实以及出庭诉讼阶段，都还不成熟和完善。
2.检察机关的管辖易受地方利益干预。《方案》中规定了公益诉讼的案件管辖主要由侵权行为地、损害结果或被告人住所地的检察机关提起诉讼，但是由于环境公益诉讼案件牵连甚广，地方的大型企业与政府关系密切，因此整个诉讼的过程都容易受到地方利益团体的干预，其裁判等诉讼结果的公正性和最终的社会效果也难以得到保证，且环境资源类案件的集中管辖制度以及环境民事公益诉讼案件管辖权上提一级属于地市级人民检察院等都给案件线索的发掘和案件事实的查明带来了不便。
3.环境民事公益诉讼程序尚未形成严密体系，缺乏配套规定。新《民事诉讼法》增加了人民检察院的诉权，但是检察机关的参与方式、诉讼管辖、审判程序等方面都需要制定出台更加细化、具体的、与中国国情相适应的制度。试点地区案件审理程序主要参照民事诉讼普通程序，没有针对环境民事公益诉讼复杂性和社会影响性的特点，作出诸如排除适用简易程序等关于具体适用方面的规定。
三、环境民事公益诉讼的域外实践
环境民事公益诉讼在欧美等发达国家已经被讨论并实践了30多年，有权提起公益诉讼的主体包括但不限于人民检察院、相关机关、社会团体和公民。现将具有代表性的几个国家简要叙述如下：
（一）美国
世界上发展的最成熟的民事公益诉讼制度就是美国，其环境公益诉讼制度在全球也是最发达的，其发展的流程逐渐趋于成熟。美国规定在环境公共利益受损时，除了法律利害关系人当然获得诉权之外，国会依据法定程序可以向特定公共官吏授以诉权，让其有权提起诉讼，该公共官吏就是私人检察总长。联邦政府国会在赋予检察长依授权提起公益诉讼的权利，同时鼓励和支持相应的环境主管机关以及受侵害的个人提起诉讼。在美国的环境公益诉讼实践中，检察机关可以选择直接起诉或者支持诉讼这两种方式进行环境权利救济。美国除了在立法层面通过具体详尽的法条赋予了检察机关的诉权之外，基于对生态环境和自然资源的保护的公共委托，规定了检察机关可以向任何人提起申诉或者其他平衡救济的诉讼。正是通过原则性的法律规定，辅之以细化的、具体各项法律规定，全面完善了直接和间接的参加诉讼模式，周全、严密地保护了环境公益诉讼的有序进行。
（二）英国
在英国的环境公益诉讼中，诉权的归属问题也经历过不同阶段的演变。起先，英国检察长垄断诉权，在发生环境侵害事实后，受害人不当然享有诉权，受侵害人权利救济途径是向检察机关提出请求，检察长经过审查，可以以自己的名义向法院提起诉讼。因此，在诉权归属上，检察长是唯一的适格原告。如果检察长对公益诉讼持消极态度，法院无法主动介入案件中。该项制度在日益高频、严峻的环境侵权形势下逐渐显现出不足，为了适应环境保护力度对于环境公益诉讼提出的更高的要求，英国国会及时修改相关法律法规，赋予了受侵害人维护环境公益的诉权，法律修改后，当环境受到侵害时，被侵权人和检察长同时享有诉权。
当下，英国设立了检察总长制度，检察总长的诉权行使有两个途径，检察总长不仅可以代表政府起诉和应诉，还可以授权相关组织在环境群体诉讼和其他群体性诉讼中提起诉讼。除了诉权，检察总长还有权监督行政行为，阻却行政不作为和行政违法。在公共利益受损时，检察总长可以通过横向和纵向两种方式行使监督权。除了对行政违法行为进行横向的司法审查外，在纵向上，检察总长可以根据利害关系人的申请，给于其帮助以阻却行政违法行为。
（三）法国
在世界范围内，最早通过成文法的形式确立了检察机关参与公益诉讼的制度的国家是法国。
1976年法国通过《民事诉讼法》规定了检察机关可以在公共秩序受损的情况下依职权起诉，而且，检察机关既可以作为“主当事人”，也可以作为“从当事人”，既可以通过依职权起诉的方式参加诉讼，也可以通过其它方式介入环境公益诉讼。1806年的《法国民事诉讼法》也规定了检察机关提起民事诉讼的权利，在诉讼中，检察机关可以作为原告也可以作为被告，既能作为重要当事人，也能作为联合当事人。法国现行的《法国新民事诉讼法典》也规定了检察院应当维护公共秩序，可以代表社会，参加诉讼过程中，既可以作为注主当事人，也可以作为从当事人。法国的立法规定了检察院既可以依职权提起诉讼，也可以作为“主当事人”或者“从当事人”参加其他不是由自己提起的诉讼之中。
另外，德国的《行政法院法》的赋予了检察官在环境公益诉讼案件中的诉权。
四、完善环境民事公益诉讼的建议
上述几个国家对于环境公益诉讼方面的规定都有所差异，但是各自有各自的特色和成功之处，当然也与他们各自的国情是分不开的，这也给我国环境公益诉讼的完善和实践路径提供了可借鉴之处。为更好推进环境公益诉讼，保护环境和实现资源的可持续发展、绿色发展，结合我国司法实践及工作实际，可以如下方面进行着手：
（一）建立和配备专门的公益诉讼部门和人才
检察机关参与公益诉讼，应当成立与侦监、公诉等部门相似的专门从事公益诉讼的部门。我国人民检察院虽然设有专门的民事检察机构，方便检察院行使民事检察权。但是根据现在的主流专家学者的意见，检察院的民事检察权是一种法律监督权，其作用是监督法律的运行，维护法制的统一，而检察院提起民事公益诉讼行使的是诉权，是请求权，二者在本质上是完全不同的，所以，为了区分检察院的职能，我们有必要设立专门的公益诉讼部门，以便于检察机关行使诉权。将诉讼机构与法律监督机构分开设立，有利于检察院职权的实施，避免检察院在民事审判过程的出现双重身份。其次，因为公益案件的专业性，技术性，为了更好的处理公益案件，检察机关应该招录专业人员，组织专业培训或聘请专业人才担当顾问等，强化人员配置，提高素质能力。
（二）完善检察机关参与民事公益诉讼的程序规定
虽然新修改的《民事诉讼法》中增加了人民检察院的诉权，但是在检察机关诉讼管辖、调查核实、审判程序等方面依然需要完善。
1.案件管辖方面。《方案》中虽然规定了公益诉讼的案件管辖权归属，环境公益诉讼由侵权行为地、损害结果地或被告人住所地所在的人民检察院实施管辖，但是笔者认为，由于公益诉讼案件涉及地方利益，一些地方大企业与政府关系密切，导致地方保护主义浓厚，所以为了保证案件的公正审理，除了规定涉案人、财、物由省级统管外，我们可以发挥管辖的灵活性，主张对公益案件进行指定管辖、交叉管辖或是集中管辖等方式来确定公益案件的立案管辖，保证案件的顺利进行。而且，对一些经常发生的公益案件，我们也可以跨区设立专门的检察院予以审理，如环境公益检察院，这样既专业又有专门人员对案件进行处理，更能实现实体公正，也能解决案件的管辖问题。
2.调查核实证据方面。因为环境民事公益诉讼涉及范围广，涉及领域往往是检察机关较少涉猎的，检察机关在调查诉讼过程中在围绕起诉、违法行为、损害后果、因果关系涉及的相关证据和案情进行调查核实，使调查核实办法具有可操作性的同时，在必要时可参照原反贪、反渎部门办案模式，对取证过程实行同步录音录像，既可以保证证据实时保存，也可以避免权利滥用，易于被调查方接受。另外，可以吸收试点过程中有的检察机关好的经验做法，与相关行政、公安、法院等部门建立外部协作机制，尤其是拥有专业技术、设备的环保部门和公安部门，可以尝试从上而下的与环保、林业、国土、渔业等部门建立协作配合机制，实现信息共享，健全联席会议、派驻联络员、案件移送、委托评估或鉴定等制度，共同致力于环境以及社会公共利益的保护，实现绿色发展、可持续发展。
3.案件审理程序方面。我国现行法律没有明确规定环境民事公益诉讼的审理程序，但是已经审结的公益诉讼案件多数参照适用民事诉讼的普通审理程序，由公益诉讼人人民检察院宣读起诉状、被告宣读答辩状，经由法庭调查、法庭辩论最终审理结案。但需要注意的是，因为公益诉讼案件本身的复杂性，社会影响较大，而且受害人一方可能人数众多，所以，公益诉讼不适用简易程序。因为案件涉及到国家利益或是社会公共利益，在这里排除了当事人的意思自治。部分学者认为，民事公益案件可以适用非讼程序，但是笔直持反对意见。这是因为公益案件非常复杂，危害较大，当事人较多，采用非讼程序，不利于查清案件事实，也就不利于案件审判，维护权益，因此公益案件必须公开开庭审理，双方当事人公开举证、质证，查清全部案件事实，公开宣判，但是涉及国家秘密、商业秘密等除外。
检察机关提起民事公益诉讼的制度及其配套措施现在仍然处于实践探索和调整完善之中，党的战略决策为系统化建立健全该项制度提供了政策支持，国内学者对这一制度的辛勤研究与激烈讨论所取得的丰富成果，为我国制度的构建奠定理论根基。目前，我们正在着力推进司法体制改革，我们应该抓住这一机遇，加强该制度的构建与完善，充分唤醒检察机关在维护社会公共利益方面休眠的职能，为社会和谐稳定保驾护航。
结语
总之，环境民事公益诉讼制度已经从试点阶段过渡到全面推行的阶段。为了应对人民群众对生存环境提出的高要求，贯彻落实十九大“坚持人与自然和谐共生”的会议精神，我国的立法应该吸取发达国家的实践经验，对于环境公益诉讼程序方面进行更加细化具体的规定，形成更加科学化、体系化的诉讼机制，为环境民事公益诉讼全面铺开提供更加坚实的保障；人民检察院也应该创新工作方法，注重内部协调配合，担负起环境民事公益诉讼的责任。
