摘要 环境行政执法与刑事司法衔接机制有效发挥了司法手段对生态环境的保护功能，对维护国家的生态利益具有重要作用。但实务工作中存在衔接程序不畅、证据标准不统一等现实问题，应立足司法实践，进一步健全环境行政执法与刑事司法衔接机制。
关键词：环境 行政执法与刑事司法 司法权
一、环境行政执法与刑事司法衔接机制概述
（一）环境行政执法与刑事司法衔接机制的概念
当前，我国环境问题引发的矛盾日益突出，严重影响了人民群众的利益和社会的可持续发展，因此，在2015年，中共中央国务院出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》，从中央层面明确提出了“健全行政执法与刑事司法衔接机制”，实践证明，环境行政执法与刑事司法衔接机制（以下简称“环境两法衔接机制”）有效发挥了司法手段对生态环境的保护功能，对维护国家的生态利益具有重要作用。
所谓“环境两法衔接机制”，是指享有环境执法、监督、管理等权力的政府职能部门或组织，在环境行政执法的过程中，对发现的涉嫌环境犯罪的行为从一般的行政执法活动转移至刑事诉讼程序，并通过侦查、起诉进入司法审判的工作机制。环境两法衔接机制背后反映的是行政权与司法权的衔接，主要涉及案件移送与接收、证据收集与认定、信息共享及合作制度等方面的内容。
（二）《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》的基本内容
为加快推进生态文明建设，惩治破坏环境资源犯罪行为，完善环境两法衔接工作机制，2017年1月25日，环境保护部、公安部、最高人民检察院联合制定了《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》（即环环监[2017]17号，以下简称《办法》），该《办法》共六章三十九条，对案件移送、证据收集、法律监督、信息共享等方面进行了较为具体的规定，强调了环保、公安、检察三机关之间的协调合作机制，更好适应了2016年两高《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》背景下司法办案的需要。
（三）建立健全环境两法衔接机制的司法意义
一是有利于深入打击破坏环境资源犯罪行为。建立健全环境两法衔接机制，有效避免了环保部门“有案不移”、“以罚代刑”行为，拓宽了公安机关查处环境犯罪的线索来源，有助于形成打击环境犯罪的高压态势。
二是有利于破解环境犯罪的“保护伞”。在某些严重环境犯罪行为的背后，可能伴随着相关职能部门工作人员的渎职或贪腐，有的甚至成为环境犯罪的“保护伞”、“通信员”，极大影响了环境保护工作的成效，在环境两法衔接机制下，能够有效挖掘环境犯罪背后的职务犯罪线索，破解环境犯罪的“保护伞”。
二、环境两法衔接机制的现实问题分析
不可否认，环境两法衔接机制在打击环境犯罪、保护自然资源方面发挥了十分重要的作用，但是，作为一种工作机制，其本身存在一些现实问题，制约了工作质效的提升。
（一）制度设计存在遗漏
根据通说，环境两法衔接机制的工作主体为环保部门、公安机关和人民检察院，而不包括人民法院。这种观点也被《办法》所采纳，《办法》第二条规定：“本办法适用于各级环境保护主管部门、公安机关和人民检察院办理的涉嫌环境犯罪的案件”。
笔者认为，环境两法衔接机制的工作主体不应仅限于当前的环保部门、公安机关和人民检察院，还应包括人民法院。笔者在上文已经阐述，环境两法衔接机制的本质不是行政机关与司法机关的衔接而是行政权与司法权的衔接，虽然在我国刑事诉讼法律体系下，公安机关和人民检察院毫无疑问拥有司法权，但真正意义上的司法权是体现在人民法院的司法审判活动中的，环境两法衔接机制所要达到的效果也是环境犯罪行为受到法律的审判和制裁，对环境犯罪形成震慑，从而实现减少资源破坏、保护资源环境的目的。
但是，在刑事诉讼活动实践中，我国虽然有统一的《刑事诉讼法》，但是公安机关、人民检察院和人民法院对其都有着各自的理解与适用规则，特别是在证据使用、事实认定等关键环节，标准也不尽一致，如果不将人民法院纳入环境两法衔接机制之中，不能在相关程序问题上各工作主体达成一致的理解，很有可能在环境犯罪案件起诉至人民法院以后，在事实认定、法律适用等方面产生分歧，影响案件诉讼进程或结果。因此，环境两法衔接机制应从环保部门将涉嫌犯罪的案件移送开始，经过侦查、起诉到法院审判为止，只有这样，整个环节才不缺失、不遗漏，才能真正实现环境两法衔接机制的目的。
（二）衔接程序不畅通
虽然《办法》第二章对案件移送等衔接程序进行了规定，但实践中衔接程序依然不是特别畅通，影响了行政执法程序向刑事诉讼程序的过渡。主要表现在环保部门向公安机关是否移送案件材料和公安机关是否接受案件材料两个方面：
一是环保部门向公安机关移送涉嫌环境犯罪的自主决定性较强，该移送的可能不移送。产生这个问题的原因，一是环境犯罪案件具有自身的特殊性，一些危害环境的行为需要环保行政法规规定的专业标准来界定，这就造成了环境刑法的“行政从属性”，所以公安机关查处环境犯罪对环保部门的移送的依赖性比较强；二是因为一些环境犯罪本身造成“重大污染事故”，如果案件移送司法机关，有可能导致环保部门相关工作人员被问责；
二是对公安机关不接受案件材料的监督乏力。《办法》第二章对案件移送方面片面强调了环保部门在行政执法过程中发现涉嫌环境犯罪的案件要向公安机关移送相关材料，但对于公安机关不接受材料的处理缺乏相应的制约、整改措施。《办法》第七条规定：“对于环保部门移送的涉嫌环境犯罪案件，公安机关应当依法接受，并立即出具接受案件回执或者在涉嫌环境犯罪案件移送书的回执上签字。”反观已经废止的2007年《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》第七条规定“公安机关违反国家有关规定，不接受环境保护行政主管部门移送的涉嫌环境犯罪案件，或逾期不作出立案或者不予立案决定的，环境保护主管部门可以报告本级或者上级人民政府依法责令整改”，虽然该条文强制力有限，但对公安机关不接受案件材料做出了制度上的约束，而《办案》只公安机关必须接受材料，并未规定公安机关不接受材料的后果或约束措施，这种条件下，仅仅依靠检察监督显得较为乏力，有时可能会贻误案件侦查取证时机。
（三）证据标准难统一
证据的收集、转化、认定直接关系到环境两法衔接工作进程顺利与否，也影响环境犯罪案件的质量，但是当前司法实践中，环境犯罪案件办理存在证据标准难统一的问题。
一是证据收集方面，因环保部门、公安机关和人民检察院对证据收集、认定的程序不同，在理解上存在分歧，环保部门移送的证据可能在证明违法行为因果关系等方面难以达到刑事认定的标准，致使案件证据不足，无法认定；
二是证据转化方面，根据《刑事诉讼法》第五十二条第二款规定:“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”，虽然此处未完全列举所有可转化的证据类型，但笔者认为，其他可以转化的行政执法证据类型的性质也应与条文中列举证据类型的性质保持基本一致，即客观性较强的行政执法证据可以直接转化，在刑事诉讼中作为证据使用，而勘验笔录、鉴定意见等主观性较强的行政执法证据，不宜直接转化使用，应进行必要的司法审查合格后方可在刑事诉讼中使用，这一点也得到了《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第六十四条第二款的印证，对比《办法》第二十条规定“环保部门在行政执法和查办案件过程中依法收集制作的物证、书证、视听资料、电子数据、监测报告、检验报告、认定意见、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”，虽然对环境犯罪案件中行政执法证据转化问题进行了明确，但针对勘验笔录、鉴定意见等主观性较强的证据，未规定人民检察院的司法审查程序，在办案过程中会面临证据标准不一致的问题，同时，由于最高人民法院未参与制定该《办法》，当案件进入法庭审理阶段，可能会造成各地方证据采信不统一的问题。
（四）信息共享制度不健全
目前，虽然全国各地建立了不同模式的两法衔接信息共享平台，但都依然大量存在信息沟通不及时、不准确、不完整的情况，以江苏省沭阳县为例，全县每年行政处罚案件约20000件，各行政执法部门通过信息共享移送涉嫌犯罪的案件不到200件，涉及环境、资源等方面的案件仅有10余件，且共享平台中的信息内容过于简略、缺乏规范，无法满足司法机关的刑事办案需要，此外，信息共享平台侧重环保部门对涉嫌环境犯罪案件的移送，而忽略了对环境犯罪案件办理情况的反馈和数据结果的分析、应用，不利于环境两法衔接机制的长足发展。
三、对于健全环境两法衔接机制的建议
（一）加强与人民法院的合作，完善证据使用标准
环境两法衔接机制的最终目的是使得破坏环境的犯罪受到刑法的制裁，从而遏制环境犯罪行为。因此，在以审判为中心的诉讼制度改革背景下，当前的环境两法衔接机制必须加强与人民法院的合作、协调，构建环保、公安、检察、法院联动长效的新环境两法衔接机制，进一步完善办理环境犯罪案件的证据标准，尤其对环境行政执法证据的转化、认定等相关问题予以明确，保证从移送到审判每一环节都经得起证据的检验，促进执法公平、司法公正。
（二）加强信息共享平台建设，提升环境两法信息分析能力
随着大数据时代的到来，各地环境两法衔接的参与主体应充分认识到大数据对于环境保护工作的重要作用，利用云计算等技术升级、改造当前的信息共享平台。
目前，江苏省已建立了覆盖全省范围的两法衔接信息共享平台，下一步应加强执法信息的管理，尤其是环境资源执法信息的录入、流转、监督，着重提升对数据、信息等分析研判能力，以更加准确把握环境两法衔接工作态势。
（三）加强人员培训教育，提高环境执法司法水平
对于环保部门工作人员，应加强对环境法律法规、司法解释的学习，提高对涉嫌环境犯罪行为的认识能力，规范前期取证行为；因审查环境监测结论、环境影响评价报告等文书对专业性要求较高，因此对于司法机关办案人员，应加强环境科学技术知识的储备，必要时，可以组建专门化、精英化的环境司法办案队伍。
对于环境犯罪频发的地方，可探索建立环境行政执法和刑事司法部门业务骨干跨部门交流锻炼制度，互派人员参加环保部门、公安机关、人民检察院、人民法院组织的各类业务培训，提升刑事司法队伍综合素能，着力培养环境保护等领域的业务尖兵和专门人才。提高专业执法、司法能力，增强打击环境犯罪的合力。
（四）加强监督考核，完善追责制度
针对衔接程序中的问题，进一步明确各相关部门的职责，加大环境两法衔接机制监督考核力度，对于“有案不移”、“有案不接”等问题，当前，检察机关对监督环保部门向公安机关移送环境犯罪案件的重视程度相对于监督公安机关立案较低，缺乏主动性，应更加健全检察机关针对环保部门“案件移送监督”机制，加强对案件移送过程中各个环节的监督，严格追责，针对环境两法衔接工作过程中严重的渎职失职行为，涉嫌玩忽职守罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪等犯罪的，应及时追究刑事责任，保障环境两法衔接机制长效、规范。
