摘要：环境问题作为现今中国面临的重大难题，对我党和国家提出了巨大的挑战。“绿色”也是五大发展理念的重要一环，本文试图分析检察机关在环境检察监督实践过程中遇到的问题，探索检察机关更为有效的监督手段和途径。

  关键词：检察监督  检察建议  立法保障 

　　一、检察监督实践中出现的问题 

　　(一）检察监督的范围不明确 

　　对于检察机关的检察监督职能，缺少明确的法律规定，我国现行宪法虽然对检察机关的监督职权予以了规定，但是对于具体职权范围却没有加以规定，并且《人民检察院组织法》也未对此问题加以明确，这就导致在环境保护案件中检察监督的实现存在瑕疵。同时，因为没有法律明文规定，检察机关对于自身检察监督的范围不明确，就会导致在针对具体的环境侵害案件时，出现无法可用、有法难用、违法错用的现象，不仅损害了国家司法机关的形象也会损害被监督对象的合法权益，和法治精神相违背，不利于我国法治国家的建设和发展。 

　　(二）环境检察建议缺乏强制力 

　　首先，检察机关对环境行政部门提出的检察建议是基于法律监督权申发出来的建议权，但是法律对于建议权没有明文规定，从而使得在实践中出现一些环境行政部门在收到检察建议时不加重视、推诿敷衍、部分接受的行为，甚至规避检察建议以减少责任、义务。 这一现象的出现与检察建议缺乏权威性和强制力有不可分割的联系。在一些环境行政部门消极的不履行检察建议的内容时，检察机关难有作为，无法通过强制性手段敦促行政机关积极履行义务。甚至检察机关的一些工作人员将检察建议认为是一种非命令的建议，不具有强制力，这种理解误差也是使得检察建议难以得到有效实行的重要因素。其次，检察建议的制作不规范是检察建议效力存在瑕疵的重要原因，表现为以下两个方面:一方面，作为法律文书，制发主体应当明确固定。但是在实践中，发出检察建议的可能是人民检察院，也可能是检察机关的内设部门，甚至出现同一案件中先后发出的检察建议来自同一检察机关的不同部门（如民行检察部门制发的检察建议，公诉或者反贪部门又制发检察建议），导致检察建议的效力出现冲突，使得环境行政部门不明就里，降低了检察权的权威性;另一方面则是监督对象混乱，检察机关在制发检察建议时所发出的对象必须是明确的具有行政主体资格的行政机关，而不能是行政机关的内设机构。因其不具有独立承担法律责任的能力，若收到检察建议，无法进行具体的行政行为，也难以进行行政命令的签发和执行，从而使得检察建议在作出后客观上无法实现。 

　　(三）环境案件有其特殊复杂性 

　　环境保护案件较其他类别的案件而言具有极强的专业性，往往涉及环境污染损害成因、环境损害认定、环境污染防治等诸多方面的专业技术问题，仅凭检察官的法律知识很难做出准确的判断，这就对办案人员的环保法专业素质提出了更高要求。我国目前已有18个省、市、自治区地方法院设立了134家环境资源审判庭、合议庭或巡回法庭，其中贵州、海南、福建等地已经在辖区内三级法院都设立了专门审判机构。最高人民法院成立了环境资源审判庭，在最高审判机关层面实现了专业化审判。法院专门审判机构逐步完善后，环保案件将实现归口管理。抛开机构对应关系不论，对环境刑事案件的判断、对环境职务犯罪的甄别、对环境公益诉讼案件的介人、对相关侦查活动和审判活动的监督，都需要检察机关办案人员具备较强的专业知识。环境检察向专门化方向发展，既能确保环境司法环节的有序衔接，避免公诉、民行等业务庭室多头管理，又可以聚集优秀办案人才，有效加强对下指导，实现类似案件类似处理，确保法律统一适用，提高办案质量效率和司法品质。同时，由专门机构对口邀请环保专家，也有利于在执法办案环节充分借助专家优势，实现办案法律效果和社会效果的有机结合，提升司法的公信力。 

　　二、检察监督实现的有效措施 

　　(一)立法明确检察监督范围 

　　通过立法的方式将检察机构的检察监督范围予以明确，是帮助检察机关在环境保护问题中脱离困境的重要手段。现今关于检察监督的法律文件稀缺，导致检察监督尤其是环境检察监督基本处于无法可依的空白带，使得检察监督也更容易流于形式。因此，加强立法就有其必要性和重要性了。从法律的权威性考虑，检察监督的立法要与其在《宪法》中的规定相一致。因此，在《人民检察院组织法》对检察监督进行明确的范围规定和职责划分，将其作为法律监督权的一种具体权能予以规定，强化其权力特性，以保障检察监督的实现；同时，环境检察监督的监督对象通常是环境行政部门，因而在《行政法》部门中对检察监督进行规定，对环境行政部门在收到检察建议后的处理方式进行规定，可以强化环境行政部门的责任意识，建立检察监督的法律权威。通过具体而微的立法，加强检察机关在环境保护方面的监督权能，使检察机关自身明确监督权行使的范围和重要性，减少因职责不明而出现的环境监管缺失，从根本上做好环境保护。 

　　(二）提升检察建议的强制力和规范性  

　　检察建议作为检察机关进行检察监督的重要方式，其作用是不可忽视的，然而在实践中其法律效力不高的问题也非常突出，甚至导致检察建议仅仅只是建议，没有国家强制力予以支持，缺乏强制保证实施的基础。为了让检察建议成为检察机构在进行环境检察监督时的有力武器，通过法律层面的建制，强化其强制力是确有必要的。尽管最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定（试行）》的出台，明确了检察建议的监督领域、对象以及被监督者的接受义务，从一定程度上缓解了检察建议权的效力不足。但是，在位阶和规范上仍显欠缺，难以被行政机关全面认可。因此，在法律层面对检察建议进行规范和明确，并且在地方性法律文件中予以体现，对环境行政部门进行指导和约束；同时，对检察建议的制发主体和对象进行明确规定，减少因制作不规范而出现的适用不明、推诿规避现象的出现，进而使环境行政部门与检察机关在处理环境问题时真正形成合力，切实解决环境问题。 

　　（三）建立专门的环境检察机构 

　　推动环境检察专门化，首要的是必须建立专门化的办案机构。机构设立在技术层面至少可以解决这样几方面的问题:一是可以加强与审判环节的有效对接，避免公诉、民行等业务庭室多头衔接，无序办案。二是有利于加强对下指导，统一执法尺度，提升环境检察司法的公信力。三是可以整合人才资源，发挥人才的比较优势，提高办案质量和效率，从而更进一步推进检察队伍的专业化、职业化建设。为此，建议最高检针对不断发展的实际，对专门环境检察组织的设立问题进行统筹考虑和顶层设计。在机构设置问题上，要在确有需要、因地制宜、分步推进的原则指导下，理顺机构职能，合理调配办案资源。当然，专门环境检察机构的建立本身不是目的，而是推进依法治国、推进生态文明建设、推进生态价值和生态利益平衡的一种手段。尤其最高检机关设立专门环境检察机构，其工作定位不应是办理大量案件，而主要是开展相关理论研究、起草相关司法解释、对下指导重大疑难案 件、发布典型案例，为整个环境司法尤其是环境检察工作提供基础性的、规则性的、方向性的指导。要借鉴国外经验，考虑流域治理对环境检察专门化提出的挑战，采取司法辖区和行政辖区相分离的做法，推动形成跨省、市(县)的环境检察司法体系。