摘要：随着全国人大常委会修改《中华人民共和国行政诉讼法》，在诉讼法中增设了人民检察院对行政机关违法行使职权或者不作为致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的行为可以提起诉讼，为检察机关顺利在全国施行行政公益诉讼提供了有力的法律依据，并且其内容明确了诉前程序。但仍然存在着对诉前程序价值有认识偏差，检察机关举证责任不明确等问题。本文试图从行政公益诉讼基本概念出发，比较民事公益诉讼与行政公益诉讼区别，对诉前程序进行价值分析、发现存在的问题，并给出建议。
关键词：检察机关 行政公益诉讼 角色定位
一、行政公益诉讼的基本内涵
全国人大常委会于2015年7月1日在江苏、北京、内蒙古等13个省、自治区、直辖市进行公益诉讼试点，明确提出：人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责，或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。检察机关在授权后，制定了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》以及相配套的试点方案、法律文书等。在两年试点取得实效的基础上，全国人大常委会于2017年7月1日决定修改《中华人民共和国行政诉讼法》，而在此之前，最高人民检察院民事行政检察厅也适时发布了关于做好全面开展公益诉有关准备工作的通知，而行政诉讼法的修改，确立了检察机关提起公益诉讼制度，全国所有地区的检察机关均可提起公益诉讼。
（一）行政公益诉讼的概念
对一项制度的人认识，需要从概念出发。有人认为，“行政公益诉讼”是指当行政主体的违法行政行为侵害公共利益或有侵害之虞时，公共利益主体为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。也有人认为，行政公益诉讼是指公民、法人或者其他组织，认为行政主体的行为违法，对国家利益、社会公共利益造成或者可能造成侵害时，虽与自己没有直接的利害关系，但可以根据法律的规定向法院提起的行政诉讼。从学者发表行政公益诉讼研究论文来看，行政公益诉讼研究已经有十多年的时候，相关文章已达2000多篇，特别是2015年行政诉讼法修改期间，学者对行政公益诉讼的呼声更是不绝于耳，其绝大部分都是从广义角度来给行政公益诉讼下定义。而狭义的行政公益诉讼，则应从法律条文本身来认识，从提起诉讼主体、诉讼对象、程序等方面进行综合，即检察机关对行政机关违法行政行为造成国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当督促其依法履行职责，否则将以其为被告向法院提起诉讼。
（二）行政公益诉讼与民事公益诉讼比较
2012年的《民事诉讼法修正案》率先规定了公益诉讼制度，开启了维护社会公共利益的先河。2017年全国人大关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》在第五十五条增加一款，作为第二款，明确了检察机关可以提起民事公益诉讼。而修改的行政诉讼法增设检察机关提起行政公益诉讼与上述民事公益诉讼除提起诉讼主体是检察机关外，还存在较大区别，需要进一步厘清。
第一，诉讼目的不同。民事公诉诉讼目的是保护“社会公共利益”，而行政公益诉讼目的是“国家利益或者社会公共利益”。为避免在实践过程中对某些只侵害国家利益而没有侵害社会公共利益行为遗漏，行政公益诉讼中增添了国家利益。如嘉峪关市检察院起诉嘉峪关市人防办不依法履职、怠于履职、存在严重行政违法行为一案，该市人防办对一家置业企业未办理防空地下室审批手续、未建防空地下室、未缴纳易地建设费，造成近1500多万元的国有资产损失。
第二，诉前程序不同。行政公益诉讼前置程序是检察机关用检察机关督促行政机关依法履行职责。在行政机关不依法履行职责情况下，再检察机关向法院提起诉讼。民事公益诉讼则是规定了在没有规定的机关和组织或者规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，检察机关可以向人民法院提起诉讼。
第三，诉讼对象不同。行政公益诉讼对象只能是行政机关，而民事公益诉讼是双方诉讼地位平等的民事主体，可以是企业、个人等。
第四，诉讼效果不同。法院审查行政公益诉讼，是裁判行政行为的合法性与否，可确认其违法抑或责令撤销，主要是为了纠正及监督行政机关的行政行为。而民事公益诉讼，法院往往采取经济赔偿、停止侵权的方式来结束诉讼，主要是出于对民事主体合法权益保护的考虑。
二、检察机关提起行政公益诉讼价值分析
法律赋予检察机关提起行政公益诉讼是不断完善国家监督行政机关依法行政体系。随着监察制度改革，检察机关自侦权的剥离，检察建议的地位日趋下降，行政检察功能缺乏刚性。行政公益诉讼则有效弥补这一不足，在检察建议没有得到有效采纳的情况下由检察机关向法院提起诉讼，正如检察机关内部人士所说的，有了行政公益诉讼这柄利剑，检察机关的法律监督不仅具有了刚性。虽然在实践中，纪检监察以及内部监督对行政机关在解决侵害公共利益案件中也能起到重要作用，但依然存在着监督失灵现象，如上下级行政机关在为利益共同体时，专门监督机关自己不作为或者违法行为时等情况下，公共利益无法得到保护。从这里我们可以看出，行政公益诉讼有自己独有的制度价值。
（一）防止行政权使用不当
行政乱作为、不作为均是行政权不当使用的表现形式，且时常出现。权力之间横向的监督和制约是十分重要的途径之一，靠分立平行的机构相互牵制是世界文明史上出现的最为务实有效的方案。。如果要实行权力之间的横向监督与制约，防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。制约行政权的好办法之一是用司法权去限制它，以《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》为例，其第二十九条规定了地方政府可以作为被告提起行政诉讼，对于抑制地方政府在涉及环境问题上违法行政行为或者不作为，监督政府依法行政具有积极作用。
（二）有效维护国家和社会公共利益
检察机关首先具有提起公益诉讼的能力，其存在本身就携带侦查基因，如职务犯罪侦查、诉讼监督案件调查取证、民事行政调查取证等，具有相对专业人才和较为完备的侦查力量，改变过去行政诉讼中原被告力量不均衡局面，特别是复杂事实和法律认定方面，检察机关凸显出远大于公民个人提起行政诉讼的优势，最大限度保护国家利益和社会公共利益，维护了客观法秩序。行政相对人不积极履行法定的义务，采取多种手段抗拒行政机关处罚，在社会上造成不良影响，也危害了社会管理秩序。检察机关介入后，行政相对人迫于威慑力，从而积极履行法定义务。在部分地区，检察机关通过行政公益诉讼制度纠正长期以来公益受损的现象，得到了社会公众的高度评价。
（三）助推地方法治政府建设
政府机关在处理如环境污染等涉及国家利益或者社会公共利益时，出于维护当地经济GDP增长，容易对涉案企业采取容忍的态度，环保局等相关单位怠于履行监管责任，因而会出现政府失灵的现象。而检察机关作为法律监督机关，对行政机关监督同样承担重要责任，赋予其行政公益诉讼能力，有效弥补其它监督手段的不足，从而督促政府依法行政，推动法治政府建设进程。检察机关在行政公益诉讼中，不仅进行个案纠正，还能通过引领示范，提高其他行政机关履职的积极性和谨慎程度，不断纠正行政机关的违法乱作为或不作为、进而保护国家利益和社会公共利益。从试点效果看，对于检察机关提起的公益诉讼行政机关均能高度重视，并采取积极态度整改落实。如上文提到的人防办怠于履职案件，经检察机关督促后，其负责人当庭认可人防办有不当履职的行为，并表示在今后的工作中要积极依法履职，加大监管力度。可见检察机关提起的行政公益诉讼对于推动地方政府依法行政，加快地方法治政府建设具有十分重大的现实意义。
三、检察机关提起行政公益诉讼存在问题
（一）诉前程序价值认识存在不足
最高人民检察院民事行政检察厅公布数据来看，截至2016年12月底，试点地区检察机关行政公益诉讼案件线索数4886件，办理行政公益诉讼诉前程序案件3763件，占案件线索总数的77.0%，共督促行政机关主动纠正行政违法行为或者依法履行职责案件2838件，即在诉前程序环节检察监督的有效率高达75.4%。与此同时，向人民法院提起行政公益诉讼案件437件，仅占诉前程序案件总数的11.6%，在案件线索总数中仅占8.9%。当前行政公益诉讼在保护受侵害的公共利益、监督和纠正行政违法行为方面初步实现了预期的效果，但对行政公益诉讼诉前程序认识还存在不足，无论是数量还是实际效果，诉前程序是行政公益诉讼办理和有效结案的主要方式，在行政公益诉讼乃至整个公益诉讼中都具有举足轻重的地位。
诉前程序既是提起行政公益诉讼的前置环节，又可以是行政公益诉讼的终结环节，具备双重属性。一方面，诉前程序是作为提起诉讼之前的程序而存在的，并先于诉讼。另一方面，行政机关在诉前程序已经完成预期目标，有效的维护了国家利益和社会公共利益，则达到了行政公益诉讼追求目标，从而从而终结和完成行政公益诉讼程序。
零诉讼，是设计诉前程序的理想状态。诉讼本身不是目的，能够积极、妥善解决问题才是根本，单纯追求起诉案件数与诉前程序案件数无实质意义，设置诉前程序，就是希望建立一种让行政机关自我纠错的机制，从而期待行政机关能够在每一个诉前程序案件中都能切实履行职责义务。
（二）诉前程序与诉讼程序衔接不畅
行政机关对检察机关的检察建议从来都是被动的。从实际情况看，有些行政机关在收到检察建议书后，在一个月之内回复检察机关其已启动相关程序，或已经开始整改，即已经着手履职或部分履职，但未充分履职或未履职到位，如在污染大气、水资源等污染环境案件中，修复的主要做法为补植复绿、复耕、复垦、缴纳修复赔偿金等，但无法评估受损的大气或者水质是否真正得到恢复。如何证明行政机关是否充分履职，检察机关难以进行准确定性。虽然诉前程序作为行政公益诉讼的必经环节，在督促行政机关主动履责、分流案件、节约司法资源方面发挥了比较大的功效，但如果不能厘清诉前程序在何种情况下能够及时进入诉讼程序，行政公益诉讼效果会大打折扣。
（三）对行政机关履职评价存在难题
行政公益诉讼可以在诉前程序就可以结案，也有可能在法院环节进行结案。但如何考量执行效果，存在不同情形。若是行政机关怠于履行收取金钱的，如人防部门怠于收取人防易地费用的，则及时收取房产公司费用即可；若是行政机关怠于修复生态环境等较为复杂情形的，则执行就有非常困难，执行结案的标准难以界定，形成公说公有理，婆说婆有理的局面。
（四）检察机关调查取证机制还不完善
《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第33条对人民检察院调查取证的方式进行了规定，并明确调查核实不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施。并原则性的规定了行政机关及其他有关单位和个人应当配合。该规定主要存在二方面缺点，严重影响了检察机关调查取证实效。第一是部分行政机关存在抵触情绪。许多行政机关担心在检察机关提起诉讼后，主要领导会被追究责任，从而对检察机关的调查取证不配合，对相关证据不提供或者隐瞒。第二是鉴定成本居高不下。在生态环境和资源保护、国有资产保护这些专业性、技术性较强领域，检察机关只能委托有关机构和专家进行鉴定，但这些专业性问题的鉴定需要耗费较长的时间和高昂的成本。
（五）举证责任有待进一步明确
从理论来看，行政公益诉讼中的举证责任应当如何分配，学界观点不一。有人认为，行政公益诉讼仍属于行政诉讼范围，不应该突破行政诉讼中“举证责任倒置”的举证模式。另一种观点认为，检察机关在人力、财力和技术上基本可以与行政机关平衡，已突破了普通行政诉讼中原告处于弱势的情境，故在举证责任的分担上也应采取平均主义，即遵循民事举证规则中“谁主张，谁举证”的模式。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》也没有明确检察机关应当的承担举证责任，导致实践中检察机关在举证事项方面存在大量困惑，特别是对于国家和社会公共利益受到侵害的举证责任应当如何分配存在较大争议。
四、检察机关提起公益诉讼之制度完善
（一）检察机关需要完善诉前程序制度
1.提高检察建议质量。诉前程序能够最大化的降低行政公益诉讼成本，也是行政公益诉讼的必经程序，且启动该程序的方式是由检察机关向行政机关发出检察建议。故需要检察机关不断提高提高检察建议的质量，既要适当具体，更要就事实和法律进行说理论证，从而赋予其更充分的法理内涵。
2.创新诉前程序的听证制度。听证利用公开和外部力量的参与，增强诉前程序的“可视性”，既可以更有力地督促行政机关主动纠错，又可以提升社会对诉前程序的公众认同度。
3.建立科学的行政公益诉讼考评体系。不能以单纯以案件数量为硬性考评要求，消除以诉前程序结案多少件为优秀或者以提起诉讼案件多少件为优秀的不好做法。应当构建以案件质量评估体系。综合将检察建议、案件效果、工作难度等内容纳入考评范畴。
4.出台诉前程序与诉讼程序的对接规则
最高人民检察院需要立足全国，明确诉前程序与诉讼程序的对接规则。当前诉前程序环节检察监督的有效率高达75.4%，在督促行政机关主动纠错、节约成本方面中发挥了巨大的作用。在目前可以采用集中公布指导性案例来相对统一对接规则标准，如最高人民检察院公布的第八批指导性案例集中提出了“行政相对人违法行为是否停止”这一标准，具有很好的参考性和适用性。
（二）强化检察机关调查取证权利
在《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》基础上，还应适当增加有效开展调查取证工作的刚性保障措施，规定检察机关调查取证的相关法律责任。比如，对故意违反检察机关调查取证要求的，可以根据情节严重程度，向涉案行政机关上级主管部门或者本级人民政府发出检察建议，内容可以载明给予相关人员处分类型。
基层检察机关对于昂贵的鉴定费用往往难以承担，建议最高人民检察院可以建立统一的鉴定专家人员库，并可跨区域委托鉴定，从而解决专业鉴定难题。特别是在生态环境资源保护类案件中，大多需要专业鉴定机构或专家来鉴定公共利益受到损害的状况，充分发挥专家在环境司法保护中的积极作用。
（三）明确举证责任
首先要明确检察机关基本的举证责任，如原被告是否适格，是否属于行政公益诉讼受案范围，起诉事项是否合适等基本内容。除此之外，还应明确检察机关应当对国家和社会公共利益受到的侵害承担举证责任，并且需要证明国家和社会公共利益在行政公益诉讼过程中仍然处于受侵害状态。
其次要对作为类与不作为类行政公益诉讼案件承担不同举证责任。作为类的行政公益诉讼中，应当实行举证责任倒置，由行政机关来提供作出行政行为的依据。不作为类案件，检察机关需要对行政机关不履行法定职责，以及国家和公共利益受到的侵害承担举证责任。
（四）完善相应配套措施
1.加强监督线索管理。当前行政公益诉讼线索来源绝大部门是检察机关职务犯罪侦查部门移送，随着职务犯罪侦查权移交监察委后，民行部门需要加强与侦监、公诉部门协作配合，建立线索移送制度。
2.加强民行部门的队伍建设，一方面通过民行实训、案件研讨等方式不断提升办理公益诉讼案件能力水平和能力；另一方面，将业务精通、理论水平高、经验丰富人才，充实公益诉讼办案一线。
3.加强沟通协调。检察机关主动与地方党委、行政机关等沟通协调，获得大家理解支持，共同推动公益诉讼相关机制制度的完善。
